Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo analisaremos de maneira resumida as possibilidades de interferência do judiciário no orçamento público.

Para melhor compreensão, o assunto será estudado por meio dos seguintes tópicos:

• Introdução
• Autonomia financeira e vinculação ao orçamento
• Reserva do possível
• Interferência do judiciário no orçamento e relativização da reserva do possível
• Considerações finais

Vamos lá!

Introdução

Um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito é a separação dos poderes. A teoria da separação dos poderes existe desde a Antiguidade, mas se destacou por meio dos estudos de Aristóteles, John Locke e Montesquieu.

Apesar da notoriedade dos estudos dos dois primeiros pensadores, Montesquieu foi quem aprimorou a teoria, motivo pelo qual seu nome constantemente é associado ao sistema de freios e contrapesos que fundamenta teorias estatais, sobretudo a do Estado Democrático de Direito.

No sistema de freios e contrapesos o poder estatal, apesar de uno, é segregado em funções e distribuído para autoridades que atuam em áreas específicas. No sistema tradicional, as funções são distribuídas aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

Cada um desses poderes exerce funções específicas e deve atuar de maneira harmônica com os demais. Isso, em tese, faz com que o abuso de poder seja evitado e o Estado funcione de maneira eficaz.

No sistema de freios e contrapesos é possível que algum dos poderes interfira na atuação de outro ou fiscalize-o, sem que isso configure uma burla à divisão de funções. Em verdade, em alguns casos essa interferência é não é somente um poder, mas um poder-dever.

Por exemplo, quando os chefes de cada poder enviam ao chefe do executivo a proposta de seu orçamento fiscal anual, se for necessário para adequar à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ou ao Plano Plurianual (PPA), o chefe do executivo, bem como a comissão orçamentária do Legislativo, pode ajustar a Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA) sem que isso configure invasão de competência. A atuação do chefe do executivo na situação apresentada está prevista na Constituição Federal:

Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.

§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

I – no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;

II – no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.

§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.

De igual maneira, pode o judiciário intervir na execução do orçamento, para assegurar que determinadas normas sejam observadas.

Autonomia financeira e vinculação ao orçamento

O Direito Financeiro tem como objeto as finanças do Estado. Apesar de as receitas públicas comporem o objeto desse estudo, a maior parte do conteúdo que interessa a esse sub-ramo do direito público está relacionada às despesas estatais.

O orçamento público é uma peça fundamental no estudo do Direito Financeiro. Inicialmente, o orçamento público foi concebido com o intuito de controlar os gastos do governo e era bastante formalista. Com o tempo o estudo do orçamento avançou e surgiram vários tipos de orçamento com objetivos específicos.

Atualmente, no Brasil predomina o orçamento programa, que estabelece metas e programas que devem ser perseguidos pelas autoridades a fim de promover mudanças sociais e garantir os objetivos fundamentais previstos na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas.

A independência financeira conferida a entes e órgãos é uma garantia para que estes atuem de maneira independente no exercício de suas funções. Isso não quer dizer que os entes e órgãos possam propor orçamentos de qualquer maneira e sem observância às normas pertinentes. Aliás, como já explicado, é possível que um poder faça correções nas propostas orçamentárias de outro por meio de instrumentos adequados. No âmbito federal, existe a seguinte previsão na Constituição Federal:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(…)

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Contudo, como regra, uma vez aprovado o orçamento, este não pode mais ser alterado e deve ser obrigatoriamente executado.

Reserva do possível

O Estado possui a obrigação de destinar verba suficiente para promoção de programas e políticas públicas previstos no PPA e na LDO, além de outras despesas e repasses previstos legalmente. Apesar disso, existe certa discricionariedade na destinação de algumas verbas.

O Estado concentra em si diversas obrigações, como as de oferta de segurança, serviços de saúde, serviços de educação etc. Muitas vezes as autoridades alegam inexistência de recursos suficientes para persecução de todas as tarefas que são atribuídas ao Estado. Quando isso ocorre, é comum que os governantes aleguem o princípio da reserva do possível, que estabelece a necessidade de o Estado prestar somente os serviços razoáveis dentro da expectativa de recursos previstos no orçamento.

Talvez esse princípio seja o mais suscitado nas ações movidas contra o Estado. O atraso no pagamento de RPVs, a não destinação de verba suficiente para pagamento de precatórios, a negativa de fornecimento de medicamentos ou o atraso na execução de obras públicas, todos esses problemas são comumente justificados pelo princípio da reserva do possível.

Interferência do judiciário no orçamento e relativização da reserva do possível

Como regra, o judiciário não pode intervir na execução do orçamento anual. Após a apresentação de propostas pelas autoridades competentes, o executivo deve fazer os ajustes necessários e enviar a PLOA para aprovação do Legislativo. Em seguida o Executivo a promulga e as atividades financeiras do Estado passam a ser efetuadas com observância à LOA.

Apesar disso, já foi reconhecida pelo STF a possibilidade de interferência do judiciário na execução do orçamento em situações excepcionais, que fixou a seguinte tese na ADI 5468:

Salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, interferir na função do Poder Legislativo de definir receitas e despesas da administração pública, emendando projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art. 166, § 3º e § 4º, da Constituição Federal.

Existem outros julgados que complementam o entendimento explanado acima. Na área da saúde, foi fixada a seguinte tese no julgamento do Tema Repetitivo 106:

A concessão dos medicamentos não incorporados em atos normativos do SUS exige a presença cumulativa dos seguintes requisitos:

i) Comprovação, por meio de laudo médico fundamentado e circunstanciado expedido por médico que assiste o paciente, da imprescindibilidade ou necessidade do medicamento, assim como da ineficácia, para o tratamento da moléstia, dos fármacos fornecidos pelo SUS;

ii) incapacidade financeira de arcar com o custo do medicamento prescrito;

iii) existência de registro do medicamento na ANVISA, observados os usos autorizados pela agência.

Harrison Leite diz em seu Manual de Direito Financeiro (2024) que a maior parte da doutrina entende que a legalidade orçamentária deve ceder em prol da efetividade da Constituição. Esse posicionamento é sensato. O Estado Social, qualidade na qual o Brasil se enquadra, pretende a implementação de normas com a capacidade de transformar a realidade social. Caso fosse dada prevalência à legalidade orçamentária em detrimento dos preceitos constitucionais que justificam o Estado Social, idealizado por muitos juristas, os objetivos traçados na Constituição poderiam ser suprimidos por questões meramente formais, gerando risco de um estado de coisas inconstitucional.

Ademais, muitos juristas entendem que a reserva do possível somente pode ser alegada de maneira coerente quando todo o orçamento tiver sido traçado com o objetivo de cumprir essa efetividade constitucional, sem priorizar gastos frívolos em detrimento de serviços essenciais. Não seria razoável acolher o princípio da reserva do possível e negar o fornecimento de algum serviço essencial se o Estado tivesse destinado verbas públicas para aplicação em setores não essenciais, como marketing, publicidade, entretenimento, cultura. Ou seja, sempre que houvesse destinação de verba para atividades supérfluas o judiciário, se provocado, poderia intervir a fim de assegurar a prestação de algum serviço essencial, como saúde e segurança.

Considerações finais

A possibilidade de interferência do judiciário na elaboração e execução do orçamento é constantemente questionada. Em várias oportunidades o STF já se posicionou no sentido de ser possível tal interferência, desde que em situações excepcionais e respeitados alguns requisitos.

Existem muitas ações nas quais os entes públicos alegam impossibilidade de fornecimento de serviço ou pagamento de despesa por causa de ausência de recursos suficientes e requerem a aplicação do princípio da reserva do possível.

Tamanha é a importância do assunto que a possibilidade de interferência do judiciário do orçamento se refletiu nos conteúdos cobrados em concursos. No ENAM o tema já foi cobrado pelo menos em duas provas. Nos concursos de Procuradoria, Defensoria e Ministério Público essa matéria também é recorrente.

Domine o assunto abordado neste artigo e o seu resultado nos processos seletivos com certeza irá melhorar.

Gostou do texto? Deixe um comentário.

https://www.instagram.com/gabrielssantos96

Canal do Estratégia Concursos no Youtube

Concursos Abertos

Concursos 2025

O post Interferência do judiciário no orçamento apareceu primeiro em Estratégia Concursos.